Puhe

Toimitusjohtaja Aulikki Kananoja, Helsingin kaupungin sosiaalivirasto
Kuopion kaupunkiforum 7.–8.5.2003
Teema III: Hyvinvoivat kaupunkiseudut

Sosiaalista kaupunkipolitiikkaa vai kaupunkien sosiaalipolitiikkaa

Esitykselle annettu otsikko heijastaa mielenkiintoisella tavalla kaupunkien sosiaalipolitiikan perusluonnetta, paradoksaalisuutta. Aion lähestyä teemaa samalla tavoin kuin sosiaalipoliitikko joutuu käsittelemään kaupunkiseutujen sosiaalisia kysymyksiä: yhden vaihtoehdon valitsemisen sijasta on otettava työpöydälle itse paradoksaalisuus, vastakkaisia näkökohtia on sovitettava yhteen ja luotava niistä eri lähestymistapojen dialogia ja tasapainoa hakeva kokonaisuus.

Käsittelen siis esityksessäni sekä sosiaalista kaupunkipolitiikkaa että kaupunkien sosiaalipolitiikkaa. Pyrin myös kuvaamaan niiden välistä jännitettä samoin kuin valtiollisen ja kunnallisen sosiaalipolitiikan välisiä jännitteitä.

Kaupungit toimijoina

Viime vuosina monet eri yhteiskunnalliset kehityssuunnat ovat ainakin Euroopan alueella vahvistaneet kaupunkien roolia. Kaupunkitutkijat Amaldo Bagnasco ja Patrick Le Gales ovat kuvanneet mm. sitä, miten kasvava globalisaatio synnyttää paradoksaalisesti paikallistasolla entistä vahvemman eri toimijoiden yhteistoiminnan ja verkottumisen tarpeen. Samalla kun tietotekniikan kehitys irrottaa toimintoja niiden maantieteellisestä sijainnista, yritykset ja muut toimijat harkitsevat entistä tarkemmin omien toimipisteidensä sijaintipaikkakuntia. Samoin valtion, markkinoiden ja kansalaisyhteiskunnan suhteiden uudelleen muotoutuminen näyttää em. tutkijoiden mukaan antavan entistä enemmän merkitystä ”välitason” toimijoille, esim. kaupungeille. Kaupungit ovat muodostumassa eräänlaisiksi innovaatiotoimintojen keskittymiksi, mm. runsaiden koulutus- ja kulttuuritoimintojen sekä kansainvälisten yhteyksien vuoksi.

Samaan aikaan etenkin suurten kaupunkien kehitystä leimaavat sosiaalisten ongelmien kasautuminen, erilaisten marginaaliryhmien luoman psykososiaalisen alaluokan syntyminen, eräiden väestöryhmien pitkäaikainen työttömyys ja syrjäytyminen sekä kaupunkialueiden väliset polarisaatiotendenssit. Kaupunkeja ei enää tarkastella yksinomaan valtakunnallisen tai valtiollisen toiminnan viitekehyksestä, vaan myös itsenäisinä toimijoina. – Eurooppalaiset kaupungit haluavat oman äänensä kuuluviin mm. EU:n suunnitelmissa. Tavallista on, että erilaisissa sosiaalisen ulottuvuuden kysymyksissä EU konsultoi sosiaalialan järjestöjä, mutta ei sosiaalipolitiikan paikallishallinnon toimijoita. Tällöin yksi keskeinen näkökulma jää huomiotta. Tämäkin puoltaa sitä, että kaupunkien on itse nostettava urbaanin sosiaalipolitiikan kysymykset nykyistä voimakkaammin hyvinvointipoliittisen keskustelun asialistalle.

Kaupunkien kehityksen suunnat pitävät sisällään kaksi keskeistä piirrettä:

kaupunkien roolin vahvistumisen paikallistason omaleimaisena toimijana ja
muutokselle luonteenomaisen paradoksaalisuuden, erilaisten kehitystrendien välisen jännitteen.

Sosiaalista kaupunkipolitiikkaa

Suomalaisissa ja eurooppalaisissa kaupunkipolitiikkaa käsittelevissä asiakirjoissa kulkee poikkeuksetta mukana sosiaalinen ulottuvuus: mukana ovat työllisyyteen, ympäristöön ja asumiseen, sosiaalisen syrjäytymiseen ja kansalaisten osallisuuteen liittyvät kysymykset. Nämä kaikki voidaan ymmärtää sosiaalisiksi kysymyksiksi. Ainakin niillä on tiivis liittymäkohta sosiaaliseen ulottuvuuteen. Näistä tekijöistä voisi myös esittää monipuolisen sarjan tilastoaineistoa, joka kertoisi missä kysymyksissä ongelmia ja puutteita kaupungeissa esiintyy. Oletan että tämän tilaisuuden osanottajajoukko tuntee perusasiat näissä kysymyksissä siinä määrin, että perusinformaation antamiseen tässä yhteydessä ei ole aihetta.

Sosiaalisen kaupunkipolitiikan tavoitteet voidaan hieman uudelle tavalla muotoillen kuvata seuraaviksi: 1) asukkaiden mahdollisimman hyvä sosiaalinen toimintakyky ja osallisuus yhteisön toimintaan, mm. tuotantoelämään, 2) asukkaiden yhteistä vastuuta rohkaisevat ja arkielämän sujumista tukevat, sosiaalisesti tasapainoiset asuin- ja elinympäristöt sekä 3) asukkaiden toimivat ja vuorovaikutukselliset kanavat yhteisten asioiden hoitoon. Kaiken edellytyksenä on 4) kestävä talous. Nämä tavoitteet ovat perusteltuja yhtä hyvin kaupunkien elinvoiman kuin asukkaiden hyvinvoinnin näkökulmasta.

Sosiaalisen kaupunkipolitiikan vaativin haaste ei liity virallisten kaupunkipoliittisten asiakirjojen sisältöön. Ongelmaksi on mieluummin muodostumassa se käytännön välineistö, jolla sosiaalisen ulottuvuuden kysymyksiin vastataan. Erityisesti on tarpeen arvioida sosiaalisen kaupunkipolitiikan keinoja muuttuvissa yhteiskunnallisissa ja taloudellisissa oloissa ja suhteessa valtiolliseen sosiaalipolitiikkaan.

Valtiollinen sosiaalipolitiikka – kunnallinen sosiaalipolitiikka

Suomalaisen sosiaalipolitiikan juuret ovat kahtaalla. Yhtäällä se on kehittynyt kirkon toteuttaman ja sittemmin kuntien tehtäväksi siirtyneen paikallisen köyhäinhoidon pohjalla ja toisaalla sosiaalivakuutuksen kehittymisestä pontimensa saaneen valtiollisen ja valtakunnallisen sosiaaliturvan pohjalla. Edellistä on hallinnut vahva ankkuroituminen paikallisiin olosuhteisiin, tarpeeseen perustuva harkinta ja yksilöllisyys. Sosiaalihuolto sosiaalipolitiikan yhtenä osa-alueena on toteuttanut tätä tavoitetta. Jälkimmäistä puolestaan on hallinnut oikeuksiin perustuva, tasa-arvoista etuuksien saantia ja normitettua toimintaa korostava lähestymistapa. Sosiaalivakuutus on tyypillisesti esimerkki jälkimmäisestä, mutta samoja prinsiippejä on entistä enemmän siirretty myös sosiaalipalvelujen toteuttamiseen. Sosiaalihuollon kansallinen ohjelma on yksi esimerkki jälkimmäisen ajattelutavan soveltamisesta entistä laajemmin myös sosiaalipalvelujen alueelle.

Valtiollisen sosiaalipolitiikan tavoitteita voidaan luonnehtia seuraavasti:

Pyrkimys tasa-arvoon ja kansalaisten yhdenvertaisuuteen; tätä toteutetaan lainsäädäntöön ankkuroiduin oikeuksin, normein ja standardein sekä informaatio-ohjauksen keinoin
Pyrkimys oikeusvarmuuteen ja ennustettavuuteen, joka edellyttää menettelytapoja koskevaa lainsäädäntöä sekä vakiintuneita sovellutuksia
Kansallisten hyvinvointitavoitteiden toteuttaminen, jolloin pyrkimyksenä on koko kansan hyvinvointi ja hyvinvoinnin oikeudenmukainen jakautuminen eri väestöryhmien ja eri alueiden kesken; tämä toteutuu valtakunnallisin strategioin (esim. kansallinen terveysprojekti)
Hyvinvointipolitiikan toteuttaminen sektoreittain eli kunkin hallinnonalan/ministeriön erillisin toimenpitein ja rahoitusjärjestelyin (nykyisen hallituksen ohjelmat tosin edustavat uudenlaista, yli sektorirajojen ulottuvaa lähestymistapaa).

Perusoikeuslainsäädännön uudistamisen yhteydessä vuonna 1995 otettiin lain piiriin myös sosiaaliset perusoikeudet. On selvää, että valtion tehtävä on valvoa näiden perusoikeuksien toteutumista jokaisen kansalaisen yhtäläisten oikeuksien näkökulmasta. Keskustelu valtion valvonnan vahvistamisesta onkin aktivoitunut viime vuosina.

Voidaan sanoa, että valtion lähestymistapaa hallitsee tasa-arvotavoitteinen oikeusparadigma.

Miten valtiollinen ja valtakunnallinen sosiaalipolitiikka sitten vastaa ajankohtaisiin ja tuleviin kaupunkien sosiaalisiin kysymyksiin? Tuottaako se niitä vaikutuksia, joita edellä muotoiltiin sosiaalisen kaupunkipolitiikan keskeisiksi tavoitteiksi?

Tarkastelen edellä mainittuja kysymyksiä ensin yleensä kunnallisen/paikallisen sosiaalipolitiikan kannalta ja sen jälkeen erityisesti urbaanien yhteisöjen näkökulmasta.

Kunnalliselle sosiaalipolitiikalle ovat ominaisia ainakin seuraavat piirteet:

Ohjautuminen paikallisista olosuhteista: kunnan väestöprofiilista, asukkaiden elinoloista, heidän tarpeistaan ja voimavaroistaan samoin kuin kunnan omista tavoitteista ja toimintamahdollisuuksista, kunnan elinvoimasta. Kunnallinen sosiaalipolitiikka ei voi pitää lähtökohtanaan tai tavoitteinaan kansallisia keskiarvoja tai valtakunnallisia standardeja, koska kunnan vastuulla on ennen kaikkea oman kunnan väestön hyvinvoinnin ja elinolojen parantaminen. Tällaisessa hyvinvointipolitiikassa priorisoinnit tehdään paikallisten arviointien ja päätösten pohjalla.
Pyrkimys yli hallinnonalojen ulottuviin kumppanuuksiin on välttämätöntä silloin, kun tavoitellaan muutoksia ja vaikutuksia ihmisten elämässä tai elinoloissa. Paikallistasolla sosiaaliset kysymykset ovat luonteeltaan enimmäkseen sellaisia, joissa tarvitaan yhteistyötä yli toimijarajojen. On yhdistettävä julkista, vapaaehtoista ja yksityistä toimintaa paikallisiksi ja alueellisiksi verkostoiksi. – Valtakunnalliselta tasolta on vaikea säädellä, vielä vähemmän normittaa paikallisia yhteistoiminta-akseleita, koska niihin vaikuttavat paikallisesti yhdistävät intressit, paikallinen yhteistyön kulttuuri, inhimilliset ja tilannekohtaiset tekijät. Verkostot elävät ja muuntuvat tilanteiden ja tarpeiden mukaan.
Eri asukasryhmien tarpeiden samanaikainen huomioon ottaminen on välttämätöntä kunnallisessa sosiaalipolitiikassa. Valtiollisella ja valtakunnallisella tasolla yhden väestöryhmän palveluja ja etuuksia voidaan käsitellä erikseen muiden väestöryhmien tilanteesta. Kuntien sosiaalipolitiikan suunnittelussa ja toteuttamisessa on koko ajan otettava huomioon jokaisen uudistuksen heijastusvaikutukset muiden ryhmien käytettävissä oleviin voimavaroihin. Rajallisten voimavarojen maailmassa paikallistasolla joudutaan uuden ja laajenevan toiminnan hintana usein jarruttelemaan muiden väestöryhmien palveluja tai toimintoja. Kunnallisessa sosiaalipolitiikassa olennaista on tasapainoisen toimintakokonaisuuden aikaan saaminen. Kunnallisen hyvinvointipolitiikan johtaminen on kunnan elinoloista ja väestön tarpeista johdetun toimintakokonaisuuden rakentamista ja johtamista, ei yhteen tuotteeseen kerrallaan keskittyvän palvelutehtaan johtamista.
Asukkaiden rooli on kunnallisen sosiaalipolitiikan tavoitteellisessa tilanteessa toinen kuin valtiollisessa hyvinvointipolitiikassa. Tänä päivänä asiantila ei vielä vastaa tavoitetta. Valtakunnallisessa sosiaalipolitiikassa asukas on ensi sijassa etuuksien tai palvelujen hakija, vastaanottaja, niihin oikeutettu kansalainen, oikeuksiaan käyttävä kuluttaja. Paikallisten yhteisöjen sosiaaliset kysymykset huomioon ottaen on merkityksellistä korostaa asukkaan ja asiakkaan roolia myös toimijana, osallisena oman toimintakykynsä rakentamiseen, yhtenä yhteisvastuun osapuolena. Hän on tai hänen tulisi olla – toimintaedellytyksistään riippuen – mieluummin ammattilaisten kumppani kuin kohde tai kuluttaja. Asukkaat ja asiakkaat ovat myös toiminnan rahoittajan asemassa, joka antaa heille omaleimaisen ”omistajan” roolin paikallistason sosiaalipolitiikassa.
Sosiaalipolitiikan onnistumista arvioidaan vaikutusten perusteella. Jos valtiollinen sosiaalipolitiikka seuraa ja arvioi oikeuksien toteutumista ja kansalaisten välistä tasa-arvoa, on kunnallisen sosiaalipolitiikan keskeinen intressi arvioida toiminnan vaikutuksia: tapahtuuko muutosta ihmisten toimintakykyisyydessä ja osallisuudessa, syntyykö asuinyhteisöissä suurempaa yhteisvastuuta, ovatko vaikutuskanavat toimivia, väheneekö syrjäytyminen, pystytäänkö ehkäisemään sosiaalisten ongelmien kumuloituminen ja kärjistyminen?

Urbaanien yhteisöjen sosiaaliset kysymykset ja kaupunkien sosiaalipolitiikka

Kaupunkien sosiaalipolitiikkaan vaikuttavat luonnollisesti samat ihmisen elämänkaareen sisältyvät kasvatuksen, huolenpidon, tuen ja hoivan tarpeet kuin maassa yleensä. Kaupunkien sosiaalinen profiili muodostuu kuitenkin erilaiseksi sen vuoksi, että etenkin suurissa kaupungeissa korostuvat muuta maata enemmän tietyt sosiaaliset kysymykset: syrjäytymisen riski ja osallisuuden puutteet, pitkäaikaisen työttömyyden tai marginalisoitumisen mukanaan tuoma vieraantuminen oman yhteisön toiminnasta ja vaikutusmahdollisuuksista, lähiyhteisöjen yhteisen vastuun heikkous tai sattumanvaraisuus, sosiaalisten ongelmien alueellinen kumuloituminen ja yksilötasolla niiden kroonistuminen jopa ylisukupolvisiksi kierteiksi.

Suomessa näkyy myös vähitellen etnisten vähemmistöjen vaikeus päästä mukaan suomalaisen yhteiskunnan elämään ja toimintaan. Kaupunkiympäristön luomien virikkeiden ja kokemusten kirjo, erilaisten elämäntapojen moninaisuus ja niiden väliset jännitteet, nopeat muutoksen virrat edellyttävät sosiaalipoliittisia vastauksia juuri näihin kysymyksiin. Silloin kun tavoitellaan asukkaiden mahdollisimman hyvää sosiaalista toimintakykyä, yhteisöjen yhteisvastuuta ja arkielämää tukevia ympäristöjä tai vaikutuskanavien vuorovaikutuksellisuutta toiminnan onnistumisen keskeiseksi kriteeriksi nousee toiminnan osuvuus, joustavuus ja vaikuttavuus, ei valtakunnallisten normien toteutuminen taikka edes yhtäläinen oikeus palveluihin.

Urbaanin sosiaalipolitiikan kohteet ja tehtävät ovat esimerkiksi seuraavia:

Pitkäaikaistyöttömyyden, syrjäytymisen ja köyhyyden kierteiden kääntäminen toiseen suuntaan, positiivisten kokemusten kierteeksi ei onnistu pelkästään lakisääteisin ja normitetuin oikeuksin. Tarvitaan vahvaa panosta ihmisten toimintaedellytysten vahvistamiseen, uusien kokemusten luomiseen, ihmisten oman kapasiteetin käyttöön ottoon ja vahvistamiseen, vertaistukea ja erilaisia verkostoja.
Urbaani sosiaalipolitiikka tarvitsee monensuuntaisia verkostoja. Sen välineitä ovat perinteisten sosiaalipalvelujen ohella erilaiset yhteistyömuodot asukkaiden, vapaaehtoisten toimijoiden ja yksityisten toimijoiden kanssa. Näiden muotoa ja toimintatapaa ei voi ennakolta säätää tai standardoida, koska ne rakennetaan tilanne- ja tarvekohtaisesti.
Väestön ikääntymiseen liittyvät kysymykset edellyttävät paitsi turvallisuuden ja hoivan tarpeisiin vastaamista, myös uusia menetelmällisiä innovaatioita, elinympäristöjen mukauttamista, ikäihmisten elämänkokemusten ja viisauden huomioon ottamista yhteisöjen toiminnassa, ylisektorisia toimintaohjelmia esim. sosiaali-, terveys-, kulttuuri-, asumis- ja liikennesektoreiden välillä, sosiaalisten ja teknisten innovaatioiden yhteensovittamista.
Tietoyhteiskunnassa välttämättömän tiedollisen ja osaamisen tasa-arvon turvaaminen nopeasti muuttuvan työelämän ja kehittyvän tietoteknologian maailmassa edellyttää perinteisistä sosiaalipalveluista poikkeavia toimintatapoja, atk-osaamisen viemistä myös marginaaliin.
Monikulttuurisuus on tyypillistä kaupunkiseuduille ja myös Suomessa tarvitaan etnisten vähemmistöjen kysymykset huomioon ottavaa sosiaalipolitiikkaa ja sen edellyttämiä tietoja ja taitoja.
Sosiaalisten liikkeiden urbaaniin elämään tuomat haasteet edellyttävät elävää ja herkästi reagoivaa dialogia erilaisten asukas-, asiakas- ja aktivistiliikkeiden kanssa. Kunnallisen demokratian rinnalle on syntymässä monia muita vaikuttamiskanavia, joiden yhteensovittaminen kunnallisen demokratian kanssa vaatii oman kehittelynsä ja strategiansa.
Pysyvien, lakeihin ja säännöksiin kiinnitettyjen oikeuksien rinnalla tarvitaan projekti- ja ohjelmakohtaista toimintaa. Se on usein määräaikaista, kohdespesifiä ja kohderyhmiltään muuttuvaa. Siihen ei ole yleensä oikeutta, koska olennaisena osallistumisen edellytyksenä on mahdollisten projektiasiakkaiden oma kiinnostus ja oma panostus muutoksen aikaan saamiseen.

Kaupunkiympäristössä sosiaalipolitiikan johtaminen ei ole ensisijaisesti palvelutehtaan johtamista, vaan sosiaalisen arkkitehtuurin rakentamista kunkin kaupungin oloihin ja tulevaisuuteen sopivaksi ja tämän arkkitehtuurin toteuttamisen johtamista. Kaupunkien sosiaalipolitiikan johtaminen onkin oikean tasapainon löytämistä valtion oikeus-orientoituneen ja kunnallisen vaikuttavuus-orientoituneen sosiaalipolitiikan välillä.

Pysyvyyden ja muutoksen välinen jännite kaupunkien sosiaalipolitiikan dynamona

Hyvinvointipolitiikan yksi keskeinen tavoite on turvallisuuden vahvistaminen niin ihmisten kuin yhteisöjenkin elämässä. Lakisääteisiin oikeuksiin ankkuroitu turvallisuus antaa toiminnalle vakaan ja pysyvän luonteen. Samalla se merkitsee sitä, että järjestelmä taipuu huonosti uusiin tilanteisiin, nopeasti nouseviin tarpeisiin eikä se tunnu taipuvan edes katoaviin tarpeisiin. Pysyvyys-orientoitunut organisaatio ei ole erityisen responsiivinen ympäröivän yhteiskunnan muutoksille.

Kaupunkien elämää leimaa tänään – jos kohta aikaisemminkin – nopea muutos. Tiedon nopea kulku, kansainvälistyminen, teknologian kehitys, ihmisten liikkuminen, monet muut tekijät luovat kaupungeista dynaamisia ja muutosherkkiä ympäristöjä. Yhtäällä voidaan todeta että juuri muuttuvassa ympäristössä tarvitaan turvallisuutta ja pysyvyyttä toteuttavia rakenteita esim. sosiaalipolitiikassa. Näin onkin. Mutta turvallisuuden ja pysyvyyden rinnalla ihmiset tarvitsevat myös tukea ja välineitä elää ja pärjätä muuttuvassa ympäristössä. Seuraten tämän esityksen keskeistä teemaa on perusteltua todeta, että turvallisuushakuisen sosiaalipolitiikan rinnalla ja sen vastinparina tarvitaan myös muutoksen sosiaalipolitiikkaa. Sosiaalipolitiikka ei voi sementoitua pysyviin rakenteisiin eikä muuttumattomiin sisältöihin. Jotta uutta voidaan rakentaa, jotakin vanhaa on uskallettava myös purkaa.

Muuttuvassa maailmassa tarvitaan dynaamisia ja hyvin kohdennettuja sosiaalisen muutostyön muotoja. Tarve muutoksen sosiaalipolitiikkaan on vahvistunut – jopa jäsentynyt – kun on nähty että pelkästään taloudellisen turvallisuuden avulla ei ole mahdollista saada aikaan muutoksia esim. pitkäaikaisen syrjäytymisen kierteisiin tai psykososiaalisiin ongelmiin. Turvallisuuteen tähtäävä hyvinvointipolitiikka ei ole useinkaan riittävän innovatiivinen kasvualusta uusille keksinnöille, tietoyhteiskunnan ja urbaanin elämän edellyttämille nopeille reaktioille taikka sosiaalisten liikkeitten kanssa debatoivalle toimijalle.